乡镇那点事之四：乡镇财政
本帖最后由 玩钉耙的悟空 于 2013-2-14 17:22 编辑现在的财政体制大致是94年分税制的产物，随着经济结构的演化，乡镇财政活动空前复杂，而且包含着乡镇的诸多“隐私”，外人难以一窥究竟，只能简单描述一下。由于地方差异巨大，难免以偏概全，欢迎拍砖。
一，财政体制
“分灶吃饭”后出现县乡“两级财政”，乡镇财政主要有两种类型。
一种是“分税包干，自求平衡”的乡财县管，奉行“核定基数，超支不补，超收分成”的原则，具体办法由县市和乡镇逐个谈判确定，大部分乡镇把财政收入全部上缴上级财政，再按规定的基数定期返还，乡镇拿着税收返还自己过日子，自己负责一切开支。这种模式下，是否拥有小金库（例如自己辖下的经营性收入）特别重要，有了金库，乡镇就可以在既定的财政安排下自己随收随支。
另一种是县级统筹，主要解决“吃饭问题”。基本方法是：国税和地税按一定比例上缴纳入县财政，财政供养人员的工资和全额拨款事业编制人员的工资由上级财政统一发放，剩余的收入归乡镇，乡镇负责除工资外的一切开支，自求平衡。经济不发达地区为了“保障工资，稳定队伍”逐渐采用这种安排。
前者是“完全承包制”，交够上级的，剩下都是自己的，上级不管饭；后者是不完全承包制，但上级管饭。不管采用哪种类型，上级政府实际上握有账本，乡镇没有独立的财政。
二，财政收入乡镇的收入由三部分组成
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预算内收入1， 原来的农业四税：农业税、农林特产税、契税、土地使用税。06年后不再收取。2， 地方工商税：【营业税和所得税】的全部或大部；3， 国家工商税：【增值税、企业所得税】的一小部分
预算外收入1， 原来的乡统筹；2， 行政性收费，如农村宅基地手续费；3， 罚没款，如计划生育罚款；4， 从有关部门争取的专项资金；
经营性收入基本路数是开发旅游景点和热衷办节会，八仙过海各显神通乱打王八拳，各地争抢名人故里时有报道，甚至连潘金莲的名头也想扛上，用心良苦只为创收充实小金库。
在财政收入是第一考核要务的指挥棒下，地方无所不用其极，广开财路的机会丝毫不能“浪费”，靠山吃山靠水吃水，上路收费、罚款异化为以征代管、以罚代管，一罚了之，直至雁过拔毛。
三，财政支出主要分2块，吃饭的钱和办事的钱。
吃饭的钱：行政管理费用1， 人头费，工资以及个人福利，约占总财政支出的50%~70%，名副其实的吃饭财政和养人财政。
2， 办公费真正维持日常运转的费用很少，主要与上级维持良好的关系，提升乡镇领导业绩。
① 招待费来的都是上级，特别是检查和考核期间，自然要招待应酬。财政富要招待，因为富；财政穷要招待，因为穷。一个乡镇书记的说法，“如果穷得连客人都不接待，那么，会更少的人来你这里，你的机会就更少。”一般的说法，吃喝风兴起于80年代中期，最早是文革中军队“支左”干部带到地方上来的；另一种说法是改开后交往增多导致的。
② 报刊费办公室角落里成捆成捆没有拆封的报刊是一道风景，订而不阅的原因有2个，党报党刊列入考核体系，自上而下的权力推动；主办人员有提成，上下一体的利益推动。
③ 公车费开会、跑项目以及接待应酬，大多指向上级，顺带公车私用。 财政拮据的内陆某乡镇工作人员的看法：“本来就开不了工资，如果人再不动，那就更完了。”
④ 其他费用水、电、电话等开支。
办事的钱：公共事业支出建桥修路，学校建设等教育支出，计划生育等卫生支出，五保户供养、敬老院等福利救助。先吃饱饭然后再办事，如果没钱就少办事、不办事，如果上级特别重视，某件事情成为上级领导的政绩工程，提升到“中心工作”的高度，那就借钱办事，或者干脆硬来，向民众或乡镇工作人员搞摊派。
四，债务债务规模几乎没人说得清，一笔糊涂账，甚至乡镇领导人也不知道欠了多少钱，欠谁的钱，欠了多长时间，只要没人上门要债，不影响政府办公，就当不存在。
债务的构成1， 市场经营性行为80年代后期至90年代中期，乡镇企业兴起的过程中村村冒烟、镇镇办厂，因为收益归乡镇内部享有，风险和责任却由公共税收负担，饿死胆小的，撑死胆大的，乡镇纷纷上项目作担保，埋下坏账隐患。
2，政策性负担中央请客地方买单，90年代中后期普九教育下达校舍建设硬指标最为人熟知，为了达标，没钱就借债搞建设。
3， 自身管理带来的支出吃皇粮队伍扩大的冗员开支
4， 招商引资配套工程预先的征地费用，土地的三通一平或七通一平，入驻企业少，税收不足以抵消这些支出产生的费用，地方融资平台公司名下的各类债务。
5， 楼堂馆所建设衙门一座比一座宏伟，东部发达地区某县级市所在的政府建成新办公楼，中央大员来考察看过一眼，感叹“海了去了”，地方政府没敢使用，后改成5星级宾馆。
6， 各种形象工程政绩工程竭泽而渔的例子数不胜数，现任的“家珍”往往是继任的债务“包袱”。
7， 农业开发投资地方一腔热情，巨资打造XX产业基地，搞规模养殖、种植，闭门造车的结果是产销不对路，为平息民愤，地方财政发放一定比例的补贴赔偿农民的损失，典型的劳民伤财。
8， 配套资金要求上级因为项目划拨一定数额的专项资金，要求地方相应提供一定比例的配套资金，上级对基层投入越多，要求基层本身投入也越多，本来就穷，只能借债上项目，穷者愈穷富者愈福。
9， 吃喝帐老百姓的顺口溜：“小民（指乡镇基层工作人员）天天醉，皇帝万万岁”。
10，垫税完不成税收任务，为了政绩和官帽，借款垫上，等上级财政返还后再还款。
化解债务的渠道不是被债主逼急了，一般不会主动还债，主要方法有：
1， 发展经济，培植税源增加收入，见效太慢太少；2， 争取上级资金还款；3， 借新债还旧债；4， 变卖房产、土地或挪用其他资金；5， 搞收费；6， ····
原因分析
乡镇围绕上级各种指令转，上级部署任务，下达指标，组织检查和评审，然后安排激励、处罚，这些考核评比直接与乡镇领导人的升迁和物质待遇息息相关。乡镇的领导人别无选择，一是造假，如果不能造假，只能硬来，借钱办事、花钱做“秀”，在这种自上而下层层紧逼的环境下，好大喜功的结果只会是劳民伤财。
另外，乡镇缺乏有效的预算约束，很多重要的决策仍处于预算外开支。乡镇人大会议上的预算报告往往语焉不详，根本无从审议，财政支出很大程度上取决于党委书记的“一张口和一支笔”，在实际过程中随意地增加或减少预算，有钱随便花，搞首长工程政绩工程，甚至为了一个什么庆典，花几百万请几个明星“秀”一下，没钱就随便借。
还有一帖，乡镇的运行特点和逻辑 支持楼主的原创 写得不错。 虽然在乡镇长大,但完全不懂这方面的,看贴也算了解一手 多谢楼主。学习了。 说的比较细 很好很清楚，期待下篇~ 学习，收藏了 楼主说的清晰明了 好文，支持 学习了，好文~！！！ 期待楼主下文。很多困惑一扫而空啊。
我一个同学当年作为选调生被派到下面，说自己“喝酒差点喝死了”，学会的就是“混日子”。
本帖最后由 玩钉耙的悟空 于 2013-3-5 13:10 编辑
然后203 发表于 2013-3-5 12:54 http://www.sychaguan.com/static/image/common/back.gif
期待楼主下文。很多困惑一扫而空啊。
我一个同学当年作为选调生被派到下面，说自己“喝酒差点喝死了”， ...
是这样的，绝大多数基层工作从喝酒吃饭开始，我一初中同学从乡镇干起，现在是区里的局副，年前同学聚会，一头吓人的白发 好文，学习了~
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