乡镇那点事之二：改革历程和现状
本帖最后由 玩钉耙的悟空 于 2013-1-14 13:02 编辑填坑，还债呢，心里稍安慰一点。
乡镇那点事之二：改革历程和现状 从乡镇恢复建立开始，乡镇改革也随之展开。改革的目标：政府运行与经济社会变迁相适应，精简机构人员，转变政府职能，提高工作效率。
1986年9月26日中共中央、国务院下发《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，即中发【1986】22号文件（以下简称22号文件），主要思路是理顺条条块块之间的关系，将乡镇建成管理职能比较完整的基层政权。
通知提出7项要求：1， 明确党政分工，理顺党政关系；2， 实行政企分开，促进农村经济进一步发展；3， 简政放权，健全和完善乡政府的职能；4， 切实搞好乡政权的自身建设；5， 努力提高干部素质，认真改进工作作风；6， 搞好村（居）民委员会的建设；7， 加强对农村基层政权建设工作的工作领导。
以后关于乡镇改革的一些重要措施，都可以从这个文件中找到初期的表述。
条指县级职能部门对应乡镇一级的7站8所，块指乡镇，条条块块的关系就是县级职能部门和乡镇职权划分，分清什么事归谁管。
一，乡镇撤并
乡镇成立之初，区域规模过小和数目过多，必然增加行政成本，加重财政负担，乡镇撤并势在必行。结合22号文件，第一轮乡镇撤并在政府主导下推行，从1986到1996年，全国大规模撤并乡镇。1996~1999年，基本维持第一轮撤并后的状况。2000年，农村税费改革起步（在安徽试点，随后逐步推开），乡镇收入缩减，进一步撤并。
撤并之后，乡镇所辖的区域规模扩大，数量减少。1985年，全国乡镇数量91385个。1986年，72135个，比上一年减少19250个。1996年，45227个，比1986年减少26905个，其中乡减少34359个，镇增加7457个。1996~1999年，维持在45000个左右。2002年，39240个。2005年，35484个。
乡镇撤并只减少主要干部数量，吃皇粮的队伍却日渐庞大。乡镇党委副职从90年代中期3~4个，减少到2004年前后1~2个；政府副职从5~6个，减少到3~4个，副科级干部从20个数左右，减少到10人上下。乡镇刚成立时，普通工作人员在10~20人之间，90年代中期普遍在40~50人的规模，现在几乎在百人以上，有的甚至多于200人。
以华北某省为例，文革时期财政供养人员和总人口的比例是1:62，1995年1:42，2003年1:30，1995年供养157万人，2003年219万人，县乡占167万人。华东某省的数据，1991年供养121万人，2003年167.3万人，县级92.4万人，乡镇26万人，县乡占70%以上。
据相关数据，2004年全国财政供养人员和总人口的比例大于1:30。
#以上数据有偏差，做了技术处理，实际情况只比统计数据更严重。#
乡镇机构的编制原则由省级编制部门制定，基本依据是本级政府管辖的人口规模，县市根据这些原则具体确定各个乡镇的编制、岗位和职数，先有编后有岗再有职，实际上完全是县市主要领导人说了算，重视什么工作就定什么编，没有明确的编制制度。
吃皇粮队伍日渐庞大的原因大体如下：
1.编制框架本身庞大
人员多，1万多人的乡镇定编40~50人，人浮于事。部门全，极端情况是几乎没有知青，却有知青办；2~3个台胞，就有对台办、港澳办，完全是自己管自己。
2.人情违规
乡镇有自己的财政，只要想进，乡镇愿意用，虽然没有编制，但解决工资，特别是工商业不发达地区，退役军人、大中专毕业生及党政领导子女的就业安置沦为拼爹恶战，乡镇主要负责人、县的科局负责人、县委主要领导，都想办法安排人，县一级部门进不了，乡镇成为主要目标，每届领导都安排人，即使调走，后任也不能辞退，自己继续安排。
3.体制推动
上级部门控制各种专项资金和项目，如果乡镇没有这个部门，往往得不到这些资金和项目。上级部门掌握考核主动，没有相应的部门，考核就要被扣分，影响政绩。
4.稳定压倒一切的理性选择
维稳一票否决的考核要求下，多一事不如少一事。在各种上访人员外，另外增加一支掌握内部情况的乡镇上访队伍，除了自找麻烦、狙杀自己的政绩外，也是给上级领导找麻烦，多发几个人工资少发几个人工资，不关乎领导个人的利益。
一个乡镇领导直言，“减人不如减工资，100人减为80人，即使不出人命，我也不得安宁，80人的工资100人来用，彼此理解，相安无事”。
5．条上加条的行政思维惯性
说到解决问题，就想到加强领导，就想到扩充政府机构，活样本是郑州馒头办、武汉治庸办、济宁马上办。个人信息保护加强后，说不定来个“个人信息办”。
某市一个行政单位负责人，只要听说要搞机构精简，就要做计划购买办公家具，他的经验，机构精简之后，必定反弹复辟，所以要多买办公家具。
减员增效的主要撤并目的并没有达到，2006年农业税取消之后，乡镇收入大幅度减少，财政转移支付不足的情况下，各地的突围办法精彩绝伦，后文会提到。
二，简政放权
22号文件将“简政放权，健全和完善乡政府的职能”作为重要目标，要求县“凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡”。
1986年下半年开始，山东莱芜率先进行县级综合改革试点，经过放权改革，乡镇获得前所未有的权力。
1988年“莱芜经验”向山东全省和全国推广，随后河南新郑、湖南华容等多地开展县级综合改革试点，初步摸索出一套“小机构、大服务”的经验。
1992年5月23日，时任总经理月月鸟在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出：“要理顺县与乡镇的关系。···在适当时候，中央编制委员会···对县级机构做出全面部署。”
但没有后续部署，宏观制度环境使县乡机构综合改革试点工作并没有进行下去。一方面，80年代末到90年代初，宏观经济治理整顿使县乡改革试点基本停顿下来；另一方面，“条条放开，块块搞活”触及一些部门利益，已下放的权利在部门利益的驱使下被陆续收回。南巡讲话后，改开日行千里，在上级对下级抽血、集中力量办大事的大环境下，垂直化管理不断发展，县的权力被省市切割，乡镇的权利被县区削弱。
一个乡镇书记的说法，这个乡镇是他个人承包的，又不享有完整的承包权力。
1. 人事和临时工
乡镇几乎没有人事权，行政编制人员（也就是公务员）和事业编制副科以上（含副科）人员的调配权力属于县（市）委组织部，副科以下事业编制人员的调配权力属于县（市）人事局，工勤编制人员的调配权力属于县（市）劳动局，乡镇自己只能配置编外人员，也就是临时工。在本镇范围内，乡镇党委书记可以直接决定内部所有人员的工作分工和中层人员的职务安排，相当于一个厨师，食材已经指定，至于怎么搭配做什么菜，自己说了算。
乡镇领导人无权把不中意的人员调出本镇，也无权辞退，只能向上级部门提议调动，如果上级部门不同意，只能把这个人养起来，晾在一边，不分配工作，行话是“坐冷板凳”。
变通的办法是招聘得力的编外人员，临时工干正式工的事情，一旦遭遇问责，临时工背锅。这是媒体屡次报道临时工顶缸的原因之一，吃皇粮队伍也因此扩大，人浮于事自然不可避免。
有限的人事权使乡镇成为半盘死棋。
2. 财政和债务
80年代初，为解决财政经费不足，一些行政事业单位收费政策出台，乡镇的表现是乡五项统筹、村三项提留、农村教育事业附加费等预算外收费。
85年财政部颁发《乡（镇）财政管理实行办法》，规定乡镇财政收入主要由国家预算内资金+国家预算外资金+自筹资金组成，乡镇自然如狼似虎地用足政策，抓住机会扩张预算外筹资，这虽然实现了乡镇“以收定支”，但乡镇在支出上不受约束。
94年分税制重新界定中央和地方的财权和事权，县（市）与乡镇的财政关系主要是“分税包干，自求平衡”，县市与乡镇逐个谈判，大部分的乡镇财政收入上缴上一级政府，再按规定的基数定期返还，“超支不补，超收分成”，同时要求乡镇自己过日子。通过“乡财县管”的方式，县市一级实质上握有划分、核定乡镇财政收入支出的权力，造成乡镇事权大财权小。
2000年税费改革推进，06年全面取消农业税，乡镇的收入进一步减少，甚至出现有政无财的局面。大量乡镇难以维持日常运行，不得不借债。00年农业部的调查数据，村级平均负债17万元，乡镇平均298万元。地区调查的数据更严重，华东某省人大财经委员会的数据，截止03年底，全省县乡负债约313亿元，县级负债181亿，县均2.29亿，乡镇132亿，乡均753万元。近10年在“发展是第一要务”的口号下，各地大干快上，影子债务的规模更是个天文数字，见过债务规模最大的一个乡镇背债16亿多。
顺口溜的描述是：“中央财政喜气洋洋，省级财政风风光光，市（地）级财政勉勉强强，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政哭爹喊娘”。
残缺的财权，又是半盘死棋。
3. 机构设置
机构编制至今没有法律规定，上级和领导重视什么工作，一个文件甚至一个讲话就可以增设、扩编或升格一个机构，乡镇只能听命。所以不存在乡镇机构膨胀，但县（市）级机构很精简的情况。
而且还有条条管理的垂直单位掺沙子，不同地区，上级直接控制的单位不同，一般有派出所、工商所、税务所、土地所、环保所等。垂直管理单位的人事和财政基本与所在乡镇没有任何关系，政府履行职能又必须依托这些部门，只能要求这些单位配合自己的工作。变通的办法，是把派出所所长任命为乡镇党委副书记，用副科级的官帽换取派出所对工作的支持；税收是上级对乡镇考核的第一重要指标，征多征少却是税务所说了算，乡镇领导人只能“请求”他们“帮助”完成任务。
一个乡镇干部的原话：“乡镇政府实际上是个假政府！有权力、能执法、有好处的事情，全部被上边直接管了。”
这又是半盘死棋。
乡镇并不是完整的一级政府，上有县（市）的政府的高压，旁有垂直单位的排挤，内有“乡财县管”的侵蚀，单纯进行乡镇的机构改革根本行不通，需要调整乡镇的定位以及与上级部门的关系。
进入21世纪后，为了解决财政危机，乡镇机构改革再一次大规模启动。除了各地并不声张的大胆突围外（这个不适合说明），国家也在不同地区进行试点，目前有成都统筹城乡综合配套改革实验，苏州城乡一体化发展综合配套改革试点、上海浦东综合配套改革试点等等。
三，党政分开
党政不分有历史上的必然性和合理性，先有党后有国，以党建国基础上必然以党代政。党管干部的体制下，党委部门说话更有影响力，一有“重要部署”，党委部门便身先士卒、冲锋陷阵，行话是“一竿子插到底”，工作越来越行政化，极端的个案是某县委组织部直接部署绿化工作。
书记全面主持工作，负责政治领导和决策，政府侧重抓经济工作，本质上是一种授权关系，书记是董事长兼总经理，乡镇长只是书记的第一助理，形象的说法是家长制。
一个乡镇书记的党政一把手关系辨证论：“如果乡镇长把书记看成一把手，他自己就可能成为一把手；如果不把书记看成一把手，他永远成不了一把手。”
党委统一部署，实际上是书记在乡镇本级政府内部集权，几乎没有监督和制约，书记的话往往是土圣旨，乡镇政府只不过是党委的马甲。
几乎所有的乡镇工作人员一致认为，没必要搞党政两套班子，乡镇的机构设置中也只有党政综合办公室，不分党委办公室和政府办公室。但党委部门直接成为行政主体有法治问题。
行政必然遇到矛盾纠纷，如果党组织在第一线，是否要成为行政诉讼的当事人？在党政不分的环境下，如果党组织也承担行政的法律责任，政治领导地位实质上不复存在；如果不承担法律责任，政府似乎可以无法无天。同时，行政系统的所有消极后果都将由党组织来承担，政治领导形象将不复存在，党的权威也将大大削弱。
这帖主要介绍乡镇的制度环境，静态描述居多，认识有限，不能面面俱到，而且有些内容庞杂且零乱，不适合放在主帖里，请茶友见谅并指正。
乡镇财政是重点，加个帖写一点。
后帖写行为逻辑和运行特点，动态描述，并试着讨论乡镇的前途选择。 本帖最后由 玩钉耙的悟空 于 2013-1-13 22:37 编辑
编辑一个帖子花了15分钟，{:soso_e154:}有没有茶友指点一下，Word码成的字怎样原封不动搬上来，不改变格式？ 玩钉耙的悟空 发表于 2013-1-13 22:33 static/image/common/back.gif
编辑一个帖子花了15分钟，有没有茶友指点一下，Word码成的字怎样原封不动搬上来，不改变格式？ ...
这个我一般都是在论坛上打的，唯一感觉就是回车有时要复制自然的分行，而有时自己敲回车没用。
今天太晚了，明天再看。 一环留名。 写的很好。 乡镇要是有了独立的人、财、物，那得出多少土豪劣绅和恶霸啊。 写得不错，不过我问一下，数据的来源是哪里？自己整理的？ 顶原创 不能忽左忽右了 发表于 2013-1-15 09:25 static/image/common/back.gif
乡镇要是有了独立的人、财、物，那得出多少土豪劣绅和恶霸啊。
所以要政治体制改革，新词是“顶层设计”，后帖会试着写一点。 阴霾信仰 发表于 2013-1-15 09:50 static/image/common/back.gif
写得不错，不过我问一下，数据的来源是哪里？自己整理的？
公开数据出自民政部的《民政事业统计报告》和各地人大的调查报告，每年都有。 加油！ 原创，加油！ 赞！ 写的好 顶起
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