乡镇那点事之六：前景
本帖最后由 玩钉耙的悟空 于 2014-8-15 03:22 编辑乡镇那点事之六：前景
新中国成立以来，乡镇作为最低一级政权，无论外部形态和内部结构都处于变动之中，至今没有明确的建设方向。虽然乡镇现在面临很多问题，但高层并没有推出轰轰烈烈的政策举措，也没有设计清晰的目标，这或许是接受了历史上的经验教训。
处境和演变
1990年代中期开始，绝大多数乡镇的财政困难不断加剧，不少乡镇债台高筑，税费改革和全面取消农业税极大地改变了乡镇的活动内容，但进一步影响了乡镇的生计。不管上级如何决策，不同地区的乡镇在自身条件下已经开始自我突围。
虽然日子难过，但各有各的过法：
1，煎熬等待
事务不多，或者说无所事事，上班时看报、喝茶、打牌、看电视不一而足，相应的，工资微薄，吃不饱饿不死，有时还可能拖欠，但乡镇干部既无奈又坦然。虽然外人觉得这是煎熬和虚度时间，但他们以为这是份不错的工作，因为他们是政府的人，相信上级政府不会不管他们，将来的事情是D的事情。个别年轻人有换种活法的举动，或读书考研，或下海经商，但绝对是异类，大多数人不肯也无法效仿，虽然有危机意识，但没有办法争取更好的生活，只能选择苦苦等待。
2，分散撤退
以非正规方式成规模向政府外撤退，一种是通常说的干部分流，买断工龄推向市场，有制度创新的意思；另一种是变相放假式的自动疏散，只保留部分人员应对上级的会议、检查和日常行政，其他人不必上班，保留工资福利不变，不安排去向，也不过问，爱去哪里去哪里，爱干什么干什么。后一种方式不对外宣传，也不对上级公开，县市上级则视而不见默认，只要开会有人参加、检查有人接待、材料及时上报，并不在意乡镇有多少人上班。这些乡镇的主要领导往往观念比较开放。
3，生产自救
在人浮于事、工资朝不保夕的情况下，乡镇干部自谋出路共度难关，走新式南泥湾路子，转移出去从事生产经营活动。有的利用自然景点收门票，只做一些日常维护，但谈不上开发景区，不太多的收入养活一部分人，还有贫困乡镇承包蔬菜地种菜的。这种分流往往采用轮换制，这个月从事生产，下个月大院值班，不改变身份，仅仅是暂时分工不同。这些乡镇的主要领导往往有坚强的部署控制能力。
4，设计收费
不想坐以待毙，就要有所作为，一种是向上打县市的主意，通常说的跑项目，想办法争取补贴或专项资金，一种向下打地面上的主意，想办法多收点钱。后一种行为分合法和不合法，合法的是补交欠税、漏税，或者搞一些收费服务项目；不合法的名目繁多，或者到集市上收城镇建设费、环境保护费，外人人口多的地区向房屋出租户收取治安巡逻费、垃圾清理费，但最常见的还是上路设卡收费。这些乡镇的主要领导不是创意无限，就是胆大妄为。
改革途径
乡镇面临的问题，不只是乡镇自身的问题，而是政府的问题，是政府问题在乡镇层面的体现。
乡镇基层的看法是上级权力太大、太过于集中，乡镇实质上已经不能称为一级政府。上级三天两头提出新要求、部署新任务，各级领导都提出各自的新口号，下级手忙脚乱难以应付，上级自己的毛病不改，只要求下面改，结果是上面没搞好，下面搞不好。所以，乡镇改革与县市改革内在地联系在一起，乡镇本身不存在立竿见影的改革措施。
但这并不是说乡镇自己的改革就会无所作为，恰恰相反，乡镇作为政府体系的末端，可以有相当程度的率先突破，重要的是，上级不设计太多禁区，不规定太多统一动作，县（市）和乡镇分头摸石头才是上策。只是上边摸，下边就看，不知道什么时候能摸着，如果摸错了，所有人都踩空。基层分头摸，每个地方都有最适合自己的石头，有人摸不着，有人摸错了，对全局影响不大。
可行的途径是，省里不搞统一部署，不提统一要求，尤其不提时间要求，只设定少数红线，让县（市）和乡镇成为摸石头的主力，顶层设计在乡镇改革上不适用。
改革难题
在目前的情况下，两种改革不可取，一种是贸然撤销乡镇，一种是上级全额负担乡镇财政。撤销乡镇有巨大的政治风险，绝非上策。即使财政充裕把乡镇养起来，不解决下面两个难题，无论养得有多好，也无法使乡镇成为受欢迎的服务型政府。
1，精简机构
乡镇没有权，也没有钱，但乡镇改革的第一个难题是人太多。
这个问题的根源出在上面，机构编制至今没有法律规范，上级重视什么工作，一个文件一个讲话就可以增设、扩编和升格一个机构，基层只能听命。在这样的情况下，上面要求下面改革，不仅效果差，也会丧失上下之间的信任。
上级要做的只是规定“只减不增”就够了，让乡镇自己想办法，慢慢消化解决。如果时间上要求急了，下面就会想招数应付，等风头一过，复辟势力就卷土重来。集中搞突击精简，往往导致矛盾集中爆发，上面没有钱把下面的问题包了，不如让下面自己折腾，各想各的办法。
2，转变职能
政府职能公司化，乡镇把工作重心放在追求经济高速发展和增加财政收入上，社会管理和公共服务疏漏很多，科学发展观后向工作内容向提供公共服务做出转变，在农村比较明显，组织落实新农合、落实中央对农业补贴、推进农村义务教育等，但这种转变只是因为中央政策的要求，日常活动仍不缺少对基层需求的回应。
从发展型政府向监督型、服务型政府转变，不只是理念的转变，更应该从运行方式入手。运动化的工作模式使应有的职能变成短期行为，刮一阵风，树几个点，应付上级考核后了事，没有可持续性，也缺少效率。权威碎片化使问题集中化上层化，本来很简单的一件事，分散在不同部门能解决的，结果都弄到一把手这里；本来是行政功能的事，下级政府解决不满意，就找上级政府，最后变成通过政治压力来解决，很多问题被政治化了。 改变乡镇的运行方式，必须把政治和行政分开，完善行政部门的结构、职能和行为，一般性的行政性事务日常化、例行化，并及时准确发布处理结果。
改革讨论
17大18大报告都提出了政府改革内容，乡镇要健全基本功能、完善行政结构、实现有序运转，在以下三个方向摸石头或许会有突破，请茶友八卦故事发表见解。
1，基层民主 2，基层自治 3，法治建设
未来前景
地区发展不平衡决定了现有的乡镇将来会出现多种具体形式。
1，功能比较完整的基层政府
一些乡镇经济发达，财政收入远远超过一个平常的县，人口规模大，市政设施、公共服务、社会管理的功能要求非常高。东部和南方某些地区，一个镇往往有几百家企业，几十万常住人口，治安、就业、社会保障等管理和服务的要求高，如果按照常规配置机构和人员，就无法维持正常的运转。这样的乡镇，应该大大强化各种功能，进一步扩大和完善政府机构和管理职能，甚至赋予执法权，改派出所等强力机构为分局、分院，成为特别设置的市镇。
2，上级县市的派出机构 根据经济社会的实际需要，一般情况的乡镇成为县市政府的派出机构。边远地区的县规模本来就小，相应的乡镇规模也小，经济社会管理工作量少，乡镇设置真正能够有效实现的本来就是派出机构的功能，这样的乡镇，可以考虑把功能定位于协助上级完成社会管理和公共服务工作，取消发展当地经济、增加自身财政收入等不切实际的职责，由县直接管理，成立若干派出机构，代表政府处理各种常规事务，同时，对乡村的需要和异动做出及时的反应。
对于乡镇的具体设置，不应该由中央政府从上而下统一启动，而应该是地方政府分散决策，根据实际情况逐步地推进。
填坑完毕。
先顶，明日再看。 好像是人民公社解散后乡镇 才作为一级政府机关。之前的公社是半脱产的。
但是大多数乡镇的承载力决定了这一级不大可能是职能完全的政府。设想建国后就设置这一级政府，而不是自治性质浓厚的公社，可能对农民的摧残会更厉害。甚至乡镇企业这种以集体化为基础的自发性的工业都不可能出现。
古时候皇权不下县，我觉得还是有一定道理的。
18大的内容我觉得很不现实。机构精简人员分流可能推不动，大小算是公务人员哪。至于职能健全的要求太高了，多数的基层素质是达不到的。 变成了皇权不下乡了！ 挣积分:victory: 然后203 发表于 2014-8-15 08:52 static/image/common/back.gif
好像是人民公社解散后乡镇 才作为一级政府机关。之前的公社是半脱产的。
但是大多数乡镇的承载力决定了这 ...
人民公社快速、高效地从农村抽取资源支持工业和战争，军政体系色彩浓厚，在当时却是必须。
切分行政单位和事业单位，事实上减少事业单位拨款（不增加，或增加少，赶不上物价上涨），一步一步踢出体制，这是现在上层机构改革的路子，有些县（市）也学这招推动分流。 tnq 发表于 2014-8-15 09:04 static/image/common/back.gif
变成了皇权不下乡了！
基层自治和协商参与式民主（不是选举）必须跟上 玩钉耙的悟空 发表于 2014-8-17 15:02 static/image/common/back.gif
人民公社快速、高效地从农村抽取资源支持工业和战争，军政体系色彩浓厚，在当时却是必须。
切分行政单 ...
人民公社“三级所有队为基础”的体制是老毛确定下来的，这样既有上级监督又有下级监督，不得不说是解决矛盾安排矛盾的大师手腕。上级监督为城市和工业化积累提供保证，下级监督让干部们不敢乱来，尽管有各种波折，但三提五统农业积累大致是实现了。
人民公社还有社会管理和社会服务的功能，公用事业大家一起出工挣工分，乡村学校、赤脚医生、治保主任这些都是因地制宜半脱产性质。但公社解散以后，到2014年很多乡村这类基础矛盾仍然不能解决。
所以说，这不是钱的问题。
既然18大定下了转移农村人口的方向，那么所谓乡镇健全功能之类的，可能只在发达地区有可能（有对接条件），大多数地区是绝无可能的。 然后203 发表于 2014-8-18 07:51 static/image/common/back.gif
人民公社“三级所有队为基础”的体制是老毛确定下来的，这样既有上级监督又有下级监督，不得不说是解决矛 ...
管理和服务费用在公社时期是现收现支，有自治的色彩，老百姓看得见。现在都在税费里，统收统支，老百姓看不到怎么花的，面子工程、政绩工程挪用为数不少。
农村合作医疗是湖北长阳县搞起来的，赤脚医生覃祥官摸出来的路子，农民每年每人交1元，大队从公益金中每人每年补助5角，成立合作医疗基金，农民看病只需5分钱挂号费，太祖肯定这种模式并批复推广全国。
最近有新闻说，10个镇试点功能健全的小城市。
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